台灣經濟發展的檢討與展望─孫　震

《台大對新世紀新政府的期許研討會》系列報導時間：八十九年四月廿九日〈星期六〉地點：台大第二活動中心國際會議廳主持人：陳博志教授引言人：孫　震教授與談人：麥朝成教授　　　　陳添枝教授

中華民國政府於1949年遷來台灣，改革財政，穩定物價，從事土地改革，實施經建計畫，發展經濟，至今已逾50年。今值千禧年到臨，20世紀將盡，執政黨更替，正是檢討既往，策勵來茲之適當時機。以下第一節回顧台灣經濟過去發展的情形與目前到達的狀況，第二節檢討當前經濟存在的若干重要問題，這些問題如不予以解決，勢將對未來經濟發展產生不利的影響，第三節展望台灣經濟未來的前途與成長的來源。

◎回　顧

先看經濟成長率。經濟成長率可按國內生產毛額（GDP）計算，亦可按國民生產毛額（GNP）計算，前者與勞動生產力及就業有直接之關係，後者與所得及儲蓄有直接之關係。從1951年到1998年，台灣按GDP計算的年平均經濟成長率為8.4％，GNP成長率平均亦為8.4％，是世界上經濟成長最快的少數國家之一。1997年平均每人GNP達美金13,559元，在國際貨幣基金（IMF）之《World Economic Outlook》中，開始與新加坡、香港、韓國、以色列同被列入28個先進經濟（advanced economies）之中。1997年後半年，所謂「東亞金融危機」（the East Asian financial crisis）從泰國開始，迅速蔓延至東亞各國，台灣因經濟成長率降低及新台幣對美元貶值，致平均每人GNP在1998年降至12,333美元，1999年復甦，回升至13,248美元，預期今（2000）年可達14,634美元。

經濟成長率早年呈上升趨勢，在1960年代和70年代維持大約兩位數字的水準，80年代以後下降。主要因為過去失業及隱藏性失業人口隨了經濟發展進入生產行列，以及人口成長，幼少年人口逐漸到達工作年齡，使工作人口佔總人口的百分比增加，但其增加率從上升而漸下降。目前「生之者眾，食之者寡」的優勢不久即將消失，未來的經濟成長將日益依賴技術進步與勞動生產力之提高。

在經濟成長的過程中，產業結構不斷改變乃必然的現象。農業生產佔GDP之百分比從早期的30％以上降低到目前3％以下。工業生產從不到20％，最高時增加到1980年代中期的45％以上，再下降到目前的略高於30％；其中製造業於1980年代中期最高時接近GDP的40％，目前下降到25％左右。服務業所佔的比重不斷提高，目前已達65％左右。

製造業生產佔GDP的百分比自1980年代後期以來快速下降，引起所謂產業「空洞化」之憂慮。然而當製造業的生產力提升到一定水準，致其產品與經由貿易所交換之產品，超過國內消費與投資之所需，形成巨額貿易盈餘，終將迫使貨幣升值，使製造業部門縮小，釋出人力從事服務業之發展。台灣在1980年代後期，貿易順產幾達GDP之20％，新台幣大幅升值，使順差逐漸調整至目前約佔GDP之3％左右，是良性的反應。

在製造業中，自1970年代後期政府推動科技產業發展以來，科技產業所佔比重迅速提高，漸成為台灣製造業之主流。台灣現已成世界半導體產業與資訊產業之重鎮，近年正大力向~E顯示器、無線通信、網路與電子商務發展。

在經濟發展的過程中，經濟制度從管制和計畫走向自由化、國際化和全球化，經建計畫雖仍存在，但逐漸成為參考和期許的性質。金融已自由化，中央銀行調節貨幣供給，經由市場影響利率，唯若干金融機構尚待整頓，俾使金融自由化的機制更臻健全。外匯採浮動制度，匯率隨外匯供需而變動，唯短期國際資本流動成為威脅證券市場甚至整個經濟安定的因素，特別是在1997-98東亞金融危機的慘痛經驗之後，需要世界金融組織與金融專家的關注。財政措施日益受到政治因素的影響，成為政客假福利與公義之名，贏取選戰之工具，終將加重全民之負擔，並削弱整個經濟之生產力與競爭力。

◎檢　討

1984年5月俞國華出任行政院長，宣布其經濟政策的基本方針為自由化、國際化與制度化。早在1982-85年之新經濟建設四年計畫中，行政院經濟建設委員會已規畫建立制度，引導台灣經濟走向自由化之市場經濟。新四年計畫中有下面一段文字，最能說明此點，而此後台灣也無可抗拒的向所描述的方向發展。註1「健全經社法規，提高行政效率，鼓勵民間參與，減少行政干預，以維持自由市場制度及價格機構的運作，有秩序的引入外來競爭，以提高技術，平衡物價，為公私企業開創一個開放、競爭而秩序井然的發展天地，為社會大眾建立一個公正、祥和而朝氣蓬勃的生活環境」。

然而政府的行動總是緩慢而妥協，以致自由化、國際化的速度無法趕上現實的需要，不免有80年代後期貿易順差的迅速擴大和新台幣的大幅升值。幸賴產業界之強大調適能力，經濟成長在短期中雖受挫，但大批傳統產業移往中國大陸與東南亞國家投資生產，科技產業迅速興起，使製造業之結構改善，技術水準提升。

在舉國上下高呼自由化和國際化的同時，作為自由化和國際化有效運作基礎之制度化則少為人重視，而成為台灣經濟現代化中改進較為緩慢的一環。東亞金融危機之後，台灣於1998年下半年與1999年初，發生本土性金融危機，就是制度化未臻健全引發的災害。在這場由於政府施以援手幸未釀成大禍的災難中，若干不務本業的經營者，平時利用公司或金融機構的資金，過度投資其他行業，炒作股票，或從事政治活動，於周轉失靈時，竟能掏空公司或金融機構的資產以自肥，使眾多關係人承擔損失，甚至使整個經濟蒙受風險。我們很難想像，事業內部的稽查和監督制度何在？主管機關職司何事？

政府出面救助，幸而阻止財務災害擴大蔓延。然而將個別事業的虧損轉化為公共成本，最後透過租稅，成為社會大眾的負擔，是否公平？是一個值得探討的問題。諾貝爾經濟學獎得獎人傅利曼（Milton Friedman）教授曾經說：一家公司倒閉，社會有甚麼損失？廠房依然存在，設施依然存在，土地依然存在，人員依然存在，只不過失去一個無效率的經營者而已。自由經濟憑著汰弱留強，將社會有限的資源不斷重組，以促進經濟的繼續成長。當然我們也了解，政府伸出援手未必是因厚愛個別事業，而是希望保護整個經濟，至少所據的理由是如此，但其結果使整個經濟付出代價。這更顯示健全的制度對經濟效率與經濟成長何等重要，必須加以重視。

雖然近年政府經濟政策的主軸是自由化，連戰先生任行政院長時之「亞太營運中心」構想，宣示政府的角色要從管理者轉變為支援者，從參與者轉變為監督者。但高層之決策，執行階層似乎甚少體會，在法令制度方面也依然重重約束，管制嚴苛而少見功效。以民營銀行為例，發起人簽名蓋章文件百餘份，董事被要求填寫三親等親屬之職業、電話與身份證號碼，銀行在主管機關之要求下，展延對問題廠商之信用，因此發生之風險與成本，則以降低營業加值稅補償，最後導致財政赤字擴大或稅負增加。

中央政府批准之投資，可能不為地方政府接受，民眾對合法投資之抗爭，以及黑道對正當商人之脅迫，政府束手無策，甚至袖手旁觀，儼然成為無政府狀態。地方與中央對經濟活動之態度不一，部分原因與稅收的分配有關，如果稅收分配制度的設計含有足夠的誘因，地方應會歡迎甚至爭取而非排斥投資生產的活動。

台灣雖然人稠地狹，但和香港與新加坡等城市經濟相比，仍擁有廣大之土地，然而一方面都市擁擠，農地閒置，另一方面非農業用地價格高而取得不易，一向是投資的重大障礙，也是奇貨可居、投機的良好標的，顯然是土地政策和土地規劃不當所致。為排除土地取得困難之障礙，政府設置各種園區，分屬不同部會掌管，如國科會之新竹科學工業園區、台南科學工業園區，經濟部之加工出口區、工業區、科技工業區、智慧型工業園區，各有不同的條件與不同的優惠，因而形成不同的成本，扭曲價格機制之功能，影響資源分配之效率，實有加以檢討整合之必要。

在財政方面，政治人物為討好選民，爭取選票，利用各種名目，增加福利支出，舉辦缺乏經濟效益的公共工程，以致排斥生產性或投資性的經費，如教育和研發，並使赤字擴大，加重後人之負擔。傅利曼教授曾說：「花別人的錢不心痛。」政治人物假借某種公義之名，慷他人之慨，而由勤勞無助的平民百姓負擔沉重的成本，公義何在？

◎前　途

以上之檢討，並非說政府對台灣的經濟發展沒有貢獻，而是說如加以改善，當有更大的貢獻。德國的經濟學者華特（Frank Wolter）教授說：註2「政府小的時候，經濟成長快，政府大的時候，經濟成長慢；政府小時強，大時弱。」他又說：「快速的經濟發展，出現於政府功能限於供給面之時……如設定遊戲規則並監督執行，支持對儲蓄與投資的獎勵，減少經濟管制，包括排除貿易與生產因素移動的障礙……。長期採取需要管理……部門性與區域性補貼……使經濟成長為之減緩。」

在長期中，政府政策如不能使技術進步、生產力提高，無助於經濟成長。過去50年台灣經濟發展的成功，在人力方面得到三項有力的因素：(1)勞力供給充裕，而且基礎教育好，勤奮、努力而有紀律；(2) 1940年代末期自大陸隨政府來台的菁英，填補了高級人力的空虛，1946年底，台灣總人口中受過高等教育的百分比只有0.3％，1950年底提高到1％，主要由於這批大陸來台的人士平均受有較高的教育；(3)1980年代後期和1990年代自國外大量返國的留學生，助長了台灣科技產業的蓬勃發展。

台灣戰後早期人口增加快，成長率在3%以上，幼、少年依賴人口多，妨礙儲蓄和投資，對經濟成長不利，於是政府實施人口政策，推行家庭計畫，以降低人口成長率。目前人口成長率已降至1%以下，人口結構老化，進入老年社會。設Q為GDP，N為人口，L為工作人口，則Q=Q/L‧L/N‧N 或 Q/N=Q/L‧L/N即平均每人GDP，等於勞動生產力，乘以工作人口佔總人口之百分比。亦即平均每人GDP成長率，等於勞動生產力成長率，加工作人口佔總人口百分比之成長率。目前 L/N仍呈微升，但已達強弩之末，大約五年左右將開始下降，成為使平均每人GDP成長率下降的因素，因此勞動生產力必須有較大的成長率，才能維持每人GDP成長率於不墜。幼、少年依賴人口之比例將繼續下降，老年依賴人口之比例將繼續增加。民國85年平均大約每9個工作年齡（15-64歲）人口，扶養一位老年（65歲以上）人口，民國100年每7人、120年每3人扶養一位老年人口。如按近年勞動參與率58.5%換算，則民國100年每4位勞動者扶養一位老年人口，民國120年每2位勞動者扶養一位老年人口。生之者日寡，食之者日眾，必須提高人力素質，加強研究發展，加速技術進步，以不斷提高勞動生產力。

1980年代後期以來，科技產業蓬勃發展，維持了台灣經濟的持續成長，而科技產業之快速發展，除了政府的大力扶助，主要由於高等教育，特別是研究所階層理工系所教育的迅速擴張，與大批回國的留學生。從1985-86學年到1997-98學年，台灣的大學從16所增加到39所，獨立學院從12所增加到45所，專科學校因有若干升格為學院，故數目減少。同一時期應屆畢業獲學士、碩士、博士學位的人數分別增加1.2倍、2.7倍和7倍。1980-89年從國外返國服務的留學生有14,880人，1990-95年有30,238人，分別相當於同時期國內所有高等教育學府畢業的碩士和博士人數的44.4%和56.5%。

1940年代末期隨政府渡海來台的人力，包括大陸數億人口中政府培植之菁英。例如李國鼎係戰時自英國習物理返國參加抗日戰爭，孫運璿係戰後送往美國田納西河谷管理局實習電力來台整建電力，俞國華係抗日戰爭將結束時先後留學美國哈佛大學與英國倫敦政治經濟學院嗣代表政府任職世界銀行與國際貨幣基金於民國40年返台。1980-95返國之留學生，則主要為60年代和70年出國留學，在國外攻讀高級學位，然後繼續在國外工作多年，累積學識與經驗之高級人才。然而90年代以來，出國攻讀艱深之理工高級學位人數漸少，學業完成後繼續在國外大學、研究機構或大公司研發部門任職者亦漸少。今後不再有大批外來的人力，不再有過去累積在科技先進國家成長的人力，發展所需人力將主要依賴國內之教育系統，因此必須提升國內大學的水準，培育國際水準之英才。目前錢少、學校多、平頭主義的作法，不利於大學追求卓越。

我們希望政府真正像自己所主張的：退居監督者和支援者的地位，建立遊戲規則，監督執行；維護清廉的政治和社會治安，提供簡化有效率的行政服務；做好國家發展所需要的規劃和基礎建設；充實研發能量，大力發展教育，讓民間的活力和創造力充分發揮。

註１：孫震，〈台灣的總體經濟規劃〉，梁國樹編，《台灣經濟發展論文集》台北市︰時報文化，1994年；pp﹒22-37註２：Arnold C.Harberger﹐ed.,《Economic Policy and Economic Growth》,San Francisco,Institute For ConTemporary Studies,1985,p.23~)