文續上期

農業推廣法制化問題

一、農業推廣立法之必要性　　農業推廣係以繼續教育與終身學習為中心思想，促進農民人力資源之充分發展，增進農民知識技能，培養其決策能力，提升農業競爭力，同時亦對農產品之消費者加以教育，以兼顧社會群體之福祉。我國早於民國十八年間，即訂頒「農業推廣規程」，並為因應實際需要，於民國五十四年間由台灣省政府依該規程訂定「台灣省農業推廣實施辦法」之行政命令據以辦理。但近年來，隨社會經濟急遽轉型，過去純以改進農業生產，產業技術之推廣方式，已難滿足目前農民需要，加上辦理農業推廣工作之主要機構農漁會受到內外在因素限制，已難單獨做好推廣工作，而且農業推廣係教育性工作，其推廣乃政府不容推辭之責任，因此各界紛紛要求政府對農業推廣應予立法。　　近年來，農業環境變遷甚鉅，台灣加入世界貿易組織在即，農民教育工作亟需做改革性之因應，加上近年來國家行政體制之改變，精減省政府功能，因此縣市政府將扮演重要的角色，隨著落實「省縣市自治法」的實施，體認到縣市政府在農業推廣工作上將可扮演整合地方農業推廣資源之功能，中央應積極制定農業推廣法律以資適應。（一）從法律學理分析農業推廣立法：　　　民國十八年頒布「農業推廣規程」，據以辦理農業推廣。直至民國五十四年，為因應經濟型態轉變，台灣省政府依該規程第二十條訂定「台灣省農業推廣實施辦法」，由於此「規程」與「辦法」在法律位階上均屬於行政命令，實不符合法治國家之法律授權之原則，根據中央法規標準法第五條規定，有關下列事項必須以法律定之：憲法或法律有明文規定，應以法律定之者；關於人民之權利、義務者；關於國家各機關之組織者；其他重要事項之應以法律定之者。　　　農業推廣工作之內容涉及人民之權利、義務事項及推廣專責單位組織。若僅以行政命令為授權根據，顯然違反法律保留原則，故應以法律定之。（二）農業推廣條例已完成一讀會，政府應秉持一貫理念繼續完成立法程序　　　於78年12月5日筆者當時擔任立法委員，於立法院第八十四會期提出農業推廣條例草案，有32位立委連署，已成為法律案。隔年（民國79年）1月11日立法院經濟委員會、教育委員會召開聯席會議時，政府代表在會中表示要提出農業推廣法草案，遂決議待行政院提出農業推廣法草案併案審查。民國79年5月9日行政院提出「農業推廣法」草案。民國80年3月及10月由立法院經濟、教育兩委員會聯席會議審查通過，完成一讀會程序。待排入院會議程，進入二、三讀會程序。該法案現仍有效待審中，期望政府能秉持一貫理念，繼續完成立法程序。（三）辦理農業推廣極需要法律依據　　　台灣自1999年開始實施地方制度法，相關農、林、漁、牧事業均列入縣市自治事項，因此，與縣市權責相關之事項均宜以法律定之。如中央應制定卻未制定法律，地方得逕行制定，相反的，中央已經制定，則地方所制定法律不能抵觸中央所制定法律，因此中央制定法律具有全國統一之功能。　　　以現有之中央「農業推廣規程」及地方之「台灣省農業推廣實施辦法」取代農業推廣條例，只能遷就現實，不能適應農業未來發展的需求，同時依據89年1月4日通過修正之「農業發展條例」第67條，「主管機關應加強農業推廣工作，並充實各專責單位，必要時得委託農業院校、農民團體、企業組織或有關機關、團體，辦理農業推廣，並輔導、監督。」由此可知，農業推廣工作非僅為中央主管機關之職責，應依法辦理，同時亦涉及主管機關以外之相關機關權責及團體辦理之農業推廣工作，牽涉人民權利、義務之事項及推廣專責單位組織事項，因此，農業推廣應予法制化，才不會因人、因經費短缺而影響農業推廣工作。（四）依憲法規定改良農民生活，增進其生產技能應制定保護農民之法律　　　中華民國憲法153條第一項規定要改良農民生活，增進農民生產技能，應制定保護農民之法律，此應包括農民教育在內。農業推廣係農民之終身教育，也應受到法律保障。（五）農業推廣法制化不增加政府人力及經費負擔　　　自1999年台灣省政府精省以來，農政管理系統一元化，省級所屬農業試驗及區改良場所均已歸納中央農委會，人力、物力及經費等資源集中，因此，建構完整之農業推廣體制不必增加許多人力、經費及機構，只是農政機構內人員之調整及組織之再造，沒有增加政府額外的任何負擔。（六）農民需求面擴大，應注重農業推廣之法制化　　　目前農業推廣四個系統，政府機構、農民團體，即農漁會、大專農學院校，即農業推廣委員會及公民營相關農企業，雖有研究、教學與推廣之連繫方案，但無法律位階之規範，機關間權責劃分不清，通常以感情、人事關係推行工作，因此由於彼此欠缺協調，而且農業行政機構內部職責及分工不甚清楚，以致彼此競爭推廣項目，使農民無所適從，也造成資源浪費。過去農業發展的成就多屬產業技術層面，農民生活多屬於農民福利事項，而農民教育層面之比重反而不加重視。今後加入WTO，國內外經濟結構產生變化，社會開放結果，農民、農業及農村問題已經相互連結，對外與消費者及社會各界發生密切關聯，農業推廣工作範圍之調整，將以生活、生態之比重大於生產層面之轉型需求，因此，無論就農民之需求或提供農業推廣服務之觀點，都需要建立切合農民需要而法制化的農業推廣體制，政策才能落實到基層，農業推廣服務才能符合農民的需求。（七）農業推廣人員及經費發生困難，農會是否應繼續辦理農業推廣工作？　　　農會過去辦理農業推廣工作雖有成效，然而，近年來農村社會經濟環境迅速改變，農民自主意識日漸高漲，農會派系鬥爭激烈，農業推廣人員無保障，再加上經費困難，加以農會經營情況差異懸殊，鄉村型農會可依法提供推廣之經費有限，而都市型農會則發生推廣對象不易找尋的矛盾現象，農會信用部經營日漸困難的情況下，財務情況不佳農會已無力提供經費辦理推廣工作。依目前法令之規定，農會辦理農業推廣工作係由政府委託辦理，農會在財務困難的情況下，如政府不予補助，沒有理由辦理教育性的推廣工作，因為農業推廣工作是政府應辦的工作。因此，農會應否繼續辦理農業推廣工作，滋生疑義，值得探討。二、台灣農業推廣法制化演變過程　　我國對於農業推廣法規最早訂定於民國十八年四月名稱為農業推廣規程，屬於行政命令。該規程正式在台灣發生效力係於民國51年7月由行政院核定修正條文為21條。根據該項規程於民國54年3月台灣省政府正式公布台灣省農業推廣實施辦法。此項辦法為台灣辦理農業推廣的行政命令，但是限於台灣省管轄區實施。於民國62年7月及民國70年3月分別將該辦法修正二次。最近一次是在1999年台灣省功能調整配合修正。　　民國70年9月經濟部農林司主管台灣農業事務，正式委任中國農業推廣學會研究起草農業推廣法，該學會經過二年研究草擬「農業推廣法」草案。經濟部於民國72年1月間呈行政院審議，以便轉送立法院完成立法程序。不幸該草案送到行政院後，依規定行政院指定一位政務委員負責審查，並邀請專家學者參加審查會，結果行政院於72年6月間退回經濟部所提「農業推廣法」草案。其理由有三：無法源依據；經費無著落；退回再研究。農業推廣界朋友大失所望。　　筆者時任立法院立法委員，又適值農業發展條例修正草案送立法院審查。筆者又是經濟委員會召集委員，負責主審該項法案。為了取得農業推廣立法之法源，於是在農業發展條例第五十條增列第二項：「農業推廣法另以法律定之」。在經濟委員會及教育委員會聯席會議審查結果無異議通過。農業推廣界朋友極為高興，由此農業推廣立法之法源露出曙光。當該法案排入院會進行二讀會時，筆者代表一讀會之審查委員會向院會說明。結果討論到該項增列條文時，許多委員提出激辯，朱委員首先說，農業發展之基本大法，其法律名稱僅為農業發展條例，農業推廣係其中的一部份，為什麼可以用法為法律名稱，不合體制。法制委員會召集委員吳延環委員也提出同樣的質疑，認為以「法」之位階來做為法律名稱實在不宜。還有一些委員也持相同的看法。於是筆者代表一審委員會提出院會答復與說明。筆者答復說，農業推廣立法之法律名稱係以「法」之位階或以「條例」之名稱並無關係，因為以「法」或以「條例」為法律名稱其法律效力一樣，筆者想能通過就好。於是答復院會說，不堅持法律名稱。為了能通過該條文取得法源，擺平爭議，於是院會遂決議既不用「法」又不用「條例」，才通過第五十條第二項「農業推廣另以法律定之」。這是筆者對於農業推廣法制化第一次具體之貢獻。　　　行政院為使決策過程集中，提高行政效率，於民國73年9月將農發會與經濟部農業局合併為行政院農業委員會，正式接辦農業推廣業務。民國74年7月行政院農委會委託台大農推系從事「改進台灣農業推廣研究計畫」，並於75年8月召開台灣農業推廣體制研討會。研討台灣農業推廣法制化問題。同時（75年9月）由內政部、教育部、農委會會銜修正農業推廣規程。於77年11月召開第二次全國農業會議把農業推廣列入議程，以凝聚農業推廣法制化之共識。　　但是政府對於農業推廣立法問題遲遲不肯提出，依據筆者擔任立法委員十七年的觀察與經驗，政府對於農業推廣立法之態度用台語一句話「欲做又不肯做」來形容是最恰當不夠了。筆者也等不及了，因為筆者已做五任十七年立委不想繼續競選連任，在責任使命感的督促下，利用立委提法律案方式，於民國78年12月間筆者草擬「農業推廣條例」草案，經由32位立委連署，提出院會決議正式成為法律案。為什麼筆者提出該法律案，其原因有四：第一、政府決策人士沒有提出立法的意思；第二、農業推廣對農業發展之重要性；第三、筆者很關心農業推廣法制化問題；第四、實際朝流的需求與農業轉型問題之解決。　　該項農業推廣條例草案提出後，行政院礙於顏面，依照往昔慣例，立即於79年5月提出農業推廣法草案，以對與筆者所提農業推廣條例兩案并案由立法院經濟及教育委員會聯席會議審查，於民國80年10月審查通過，完成一讀會程序，其法律名稱為農業推廣條例。　　　事隔五年，於85年12月行政院又將其前所提出之農業推廣法草案撤回，此又一次証明政府一貫立場對農業推廣立法之理念是「欲做又不肯做」的態度，能推就推掉的做法。簡單的說當時提案之立委（呂學儀）現已任期屆滿卸任了，當然就沒有需要再立法了。沒有想到一讀會審查通過之法律案已經進入二讀會程序，故不受「立法院職權行使法第十三條屆期不連續原則限制」，換言之，該一讀會通過之農業推廣條例仍屬有效。　　因為前述一讀會通過而仍有效之農業推廣條例草案隨時有可能被列入二讀會議程，因此於民國87年6月對於一讀會通過之農業推廣條例草案重擬修正條文（共18條），又於次年（88年7月）第二次對一讀會通過之農業推廣條例草案重擬修正條文（共15條），同時為配合台灣省政府精簡業務與組織調整再度修正農業推廣規程。　　　農業發展條例於88年底在立法院進行修正條文之審查工作。農業發展條例修正草案中有關第五十條第二項「農業推廣另以法律定之」規定，行政院送立法院審議時維持現行條文。在立法院一讀會審查，朝野立委對此一條文沒有任何異議，而照行政院版本通過。在進入二讀會時規定要先由黨派協商後才可排入院會議程。不幸在協商時，行政機關卻反向操作，由主管農業推廣業務之官員私通立法委員，在農委會單位主管及某位副主委的同意下，竟將行政院版（其實是一讀會通過版之農業發展條例）有關「農業推廣另以法律定之」，擅改為「農業推廣實施法由中央主管機關訂定之」。因此農業推廣法制化之法源又成泡影了，立法之法源又成問題。此再一次証明政府對於農業推廣立法採取「欲做又不肯做」之態度，政府又失信於農民了。結　論－農業推廣法制化之建議

一、立法程序之建議：　　農業推廣條例草案自民國七十八年送交立法院後，雖當時筆者係立法委員提案，如今任期屆滿卸任，且行政院業已將政府提案之農業推廣法草案撤回，但一讀會審查通過之法案已經進入二讀會程序，故不受「立法院職權行使法」第十三條屆期不連續原則限制，因此它仍是有效待審之法律案。今後如何推動農業推廣法制化，就立法程序而言，最佳最捷徑的方式就是把一讀會通過之農業推廣條例草案透過立法院程序委員會排入院會議程進行二讀會之立法程序。　　　但是今天立法院審議法案之情況，縱使農業推廣條例排入二讀會議程，以現在實務做法必須經過朝野協商達成修正協議之共識。如何才能達到此目標；筆者認為第一、農民及農民團體應提出訴求，給予行政部門及立法部門壓力，表達農業推廣法制化對農業發展，農民生活，生態保育的重要性與需要性。第二、使農業推廣法案成為某一黨派立委之重要法案，使其重視，爭取農民選票；第三、喚起執政黨之重視，若執政黨能瞭解農業推廣體系對於協助農業轉型，加入WTO及整體國家發展之重要性，而加以重視，當能有效推動完成立法程序。第四、此非政治性法案，游說朝野立委之瞭解與重視也是需要的，以利完成立法程序。　　　就草案內容修正而言，若條文內容有所修正可在二讀會審議時由委員提議修正，或由朝野協商達成修正協議。因而既可節省立法時間又合乎議事程序。二、建議中央農業主管機關設置農業研究暨推廣局（署）　　統籌研究與推廣工作：　　　自從1999年台灣省政府功能調整之後，原省屬農林廳及研究機構均統歸行政院農委會指揮監督，農業科技研究成果如何落實推廣並轉移給農民，需要有效的組織及推廣人員之配合，因此如將研究與推廣合置一局(署)成為專責單位，提高其位階並予法制化，人事加以統籌調整，更能達到農業研究及推廣專責化、一元化，促進農業之永續發展，提高農民生活之水準及維護生態保育工作。