有關集遊法問題的幾點淺見-臺灣大學政治學系副教授陳淳文致詞全文

　　　　　　　　　　　　　　 陳淳文　　　　　　　　　　臺灣大學政治學系副教授

集會遊行的強制解散問題

壹、惡法非法？

集遊法是否是惡法？在我國這樣一個已建置違憲審查制度的民主法治國裏，有一套判斷程序；而非以個人主觀意見來決定是否遵守此法。司法院大法官釋字第四四五號解釋對本法已作出有權解釋，對於本法合憲與違憲之處皆已有所說明，修法當以此解釋為基礎。

不論是歐洲人權公約第十一條，還是歐盟基本權利憲章第二之七十二條，皆強調人民有和平集會之自由，同時也強調國家為了維護民主社會所該有的國家安全、公共秩序與社會安全等各種重要價值，得對前述自由採必要之限制。此與我國憲法第二十三條之規範意旨相當。各種修法版本僅強調自由保障，但未論及此自由必須和平地行使，並必須與其他民主社會之重要價值協調。

貳、核准制與報備制

道路及其他公共空間(如公園)乃實現各種人民權利如行動自由之場域，國家有義務確保人民對其之平等使用權。國家介入管制道路及其他公共空間的使用權固然可能限制或禁止集遊自由，但卻是為維護其他自由或權利之所必要。完全不用事前知會行政機關的集遊活動是難以想像的，除非道路及公共空間十分廣闊，不會因集遊活動而造成任何影響；若否，國家介入管制乃無可避免。

核准制與報備制不過是不同的管制方法，而所有法律規定都會有原則與例外。即使是採報備制，不論是自願報備還是強制報備，也有可能出現例外無法接受報備的情形。換言之，在民主法治社會裏，不可能出現絕對不能被禁止或限制的權利。自願報備制的主張是：所有的集遊活動皆不得被禁止或限制，國家僅有提供人民遂行此項自由的義務。此種觀點已使集遊權成為絕對的權利，並完全不需要與其他權利進行協調；這樣的制度設計極可能侵蝕架構民主法治社會的基本原則，似不曾見於西方民主法治國。

集遊權的問題不在於是否要取消國家管制權，而在於如何使國家為適當之管制。透過立法固然可以制約行政管制權，但必然還是會給行政權一定的裁量與作為空間。所以問題的焦點不在於如何削去或完全制約行政管制權，而在於如何有效監督行政管制權。對於集遊活動的事前報備，除了透過立法明確化相關要件外，更可以建立有效的救濟手段來進行監督。例如透過立法創設「急審制度」，要求法院在24或48小時內作出裁決；或是建置人權監察使或護民官等獨立機關來維護人民的集遊權。

至於集遊活動進行期間的行政管制作為，特別是命令解散、強制驅離及警察可能的暴力行為，不論採何種制度(自願或強制報備)，不論靜態的條文規範的如何詳盡，都無法完全制約千變萬化的現場動態情況。就如同吾人不會因警察在取締違規或抑制一般刑事犯罪的過程中可能出現濫權或暴力的情況，進而卸除警察的取締權或緝捕權；同樣的，也不能因管制集遊活動可能出現的濫權或暴力行為而排除警察的作為空間。現場管制行為只能是事後追懲制；行政機關要為其不當或違法的管制行為負政治及法律責任。

參、禁制區與抗議區

對於無礙於交通與一般商業活動的公共空間，如公園或廣場，應是最佳的集會抗議區。各縣市政府應利用其所擁有之公共空間，建制常設性的抗議廣場，以供民眾使用。各政府機關也應在不妨害交通與機關正常進出的前提下設置常設性抗議區，來接受民眾抗議。凡是於常設性抗議區進行集會抗議者，應於現場登錄使用場地即可，不用事前報備。

禁制區的概念應包含常設性及非常設性等兩類。對於機場、港口、法院、監獄、看守所、重要軍事設施及正副元首官邸為常設性禁制區，不應在其週邊集會遊行。又主管機關得依事件之性質，安全與秩序之需求，在特定時間與地點劃下臨時禁制區。例如G8元首集會處所及住宿旅館周邊，主辦國都會劃出臨時禁制區，以利各國元首進出與會議進行。但在禁制區外，仍允許集遊抗議。

關於抗議區與禁制區範圍之妥當性，不可能透過抽象立法方式予以具體規範，特別是動態的臨時禁制區。儘管如此，仍存有一定的客觀判斷指標：諸如交通妨礙的程度、正常進出的可能性、安全維護之必要性等。換言之，抗議區或禁制區範圍廣狹之判斷，仍有可能進行審查，可透過法院或獨立機關來負責監督與救濟。

肆、集遊活動之責任

集遊活動固然得以表彰自由，實現民主；但另一方面也可能會對秩序與安全造成危害。故法律應保障和平之集遊活動，但必須要制裁非法及暴力行為。而制裁規範究竟應置於集遊法內或刑法內，並不重要；重要的是刑事制裁的手段應否排除。

暴力行為的惡性並不因其出現於集遊活動中，包裝於言論自由內而減緩或改變。我國現行刑法第149條尚規定主觀要件，依修法者之建議，只要沒有強暴脅迫之意圖，即使違法聚眾阻礙交通，妨礙他人的行動自由與營業自由，仍不能予以刑事制裁。而法國現行刑法第431-9條規定：未依規定事前報備而舉辦集遊活動者，處6個月徒刑及7500歐元的罰金。法國刑法第431-4條規定：在命令解散後仍不願解散的參與集遊活動者，不論主觀企圖如何，處1年徒刑及15000歐元的罰金。儘管法國法遠比我國現行法更嚴厲，集遊自由仍得以落實；但另一方面因集遊活動所生的暴力行為仍然頻繁。

現行刑法有關集遊活動的規範過於簡陋，若不修改刑法或集遊法，單以回歸刑法來維繫集遊活動的秩序與安全，只怕仍有所不足。