集會遊行法中的責任問題—對不遵守遊戲規則者的制裁—臺灣大學法律學系助理教授林明昕致詞全文

近日來，我國由於陳雲林來臺事件所引發的一連串抗議、圍城行動，以及野草莓學運等效應，有關現行集會遊行法是否應予修正、如何修正，甚至乾脆全面廢止等議題，已經成為社會輿論，乃至於立院討論的焦點。而在這個複雜的議題中，許可制、強制或任意報備制，禁制區是否設置，並如何設置，警察或其他主管機關是否具有解散權，抑或得為其他強制措施…等，各方意見，甚囂塵上，尤為大家關心的重點。不過，這些問題點所涉及者，嚴格來講，只是有關集會遊行的「遊戲規則」如何設計，而為整個議題的開端而已；至於遊戲規則確定後，有關參與遊戲的各方，亦即參加集會遊行者、主管機關，以及旁觀第三人等，如何遵守該規則，以及不遵守規則者如何制裁等後續議題，其實也有併加討論的必要，而值得我們同時注意：

蓋所謂遊戲規則的遵守，在此主要是指集遊法如何「踐行」的問題。日前，我國集遊法之所以引發爭議，該法本身可能的過時設計，是為原因外，警察或其他執法人員未能審慎執行法律，尤其是一個重要的導火線。這種現象，諸如執法是否過當、行政是否中立…等，輒為人民所詬病，當然也不會單純因為集遊法本身的修正，而立刻消失於無形。因此，警察及有關單位將來如何以積極肯定的態度看待人民的集會遊行，顯然是集遊法修正後必須嚴肅以對的課題。不過在另一方面，參加集會遊行者，乃至旁觀的第三者，也必須遵守遊戲規則；脫序、暴力，以及蓄意挑釁等問題，當然同樣應予避免。徒善不足以為政，徒法不能以自行；良好的遊戲規則，有待與賽各方的善意遵守，應該是一個民主法治社會中不容放棄的基本秩序。

然而在此同時，同樣值得考慮的是，當參與遊戲者不遵守遊戲規則時如何制裁的問題。這個問題點，主要涉及集遊法中之「責任」的設計；而整個相關的議題，或可就以下三方面考慮：

首先，在參加集會遊行者方面，日前國內主要所關心的是：組織及參加集會遊行者，如不遵守遊戲規則時，除對人、物之損傷，當然負有民事賠償的責任外，應僅以行政罰（主要即：罰鍰）相繩，抑或必須課以刑事責任？關於這個問題點，本文認為：凡刑事制裁者，具有最後手段性（ultima ratio）的特質；故在適用上，寧以行為人有攻擊，抑或至少具體危害他人之生命、身體、人身自由、財產或其他憲法上所保障的基本權利等情形者為限。從而，參加集會遊行者，如其等所不遵守的遊戲規則，僅屬強制解散或其他警察法上可能的強制措施時，實無動用刑事制裁的必要，而僅處以罰鍰等行政罰即已足。至於參加集會遊行者尚有個別或集體攻擊、危害他人基本權利的情形時，我國現行刑法的各種相關罪名，尤其是若干以「聚眾強暴」為要件的條文，如第136條、第149條及第150條等，已有充分的規範，可資適用。這些規範的刑度，或可適時調整；但集遊法本身實無疊床架屋，另行入罪的必要。

此外，相同的情形，也適用在非真正參加集會遊行者方面：這一類旁觀的第三人，當然同樣也有不遵守遊戲規則的時候。如其等所違反者，只是警察或其他執法人員的要求或其他命令，最多僅課以行政罰為已足；惟其等若有進而攻擊或危害他人基本權利時，則現行刑法也已提供足夠的手段，俾資利用。因而，在此比較值得研究的，應當只是干擾集會遊行本身的問題。蓋集會遊行本身，正是我國憲法第14條所保障的人民基本權利；對於集會遊行之干擾，似也有制裁的必要。不過關於這個問題點，應區分兩種情形來說明：當第三人對於集會遊行之干擾，僅止於鼓譟、手勢或標語等，而未至強暴脅迫時，由於這也是他可能對於集會遊行主題不認同的一種表現自由，參加集會遊行者應就該不同意見予以尊重；最多僅向警察或其他執法者尋求必要的協助，而毋庸立即動用任何制裁。至於第三人所為之干擾，已升高成強暴脅迫的層次時，則此際，基於集會遊行自由的基本權利保障，雖可考慮刑事制裁，但刑法第152條既已有相應規定，故集遊法似也無重複規範的意義。

最後，有關不遵守集遊法上遊戲規則的制裁問題，當然也必須考慮警察或其他執法者方面的情形。關於這個問題點，我國現行的法律，其實也已經提供相當完整的規定：當警察或執法者之命令或其他各種強制措施為公權力之違法行使時，現行訴願法及行政訴訟法，尤其是其中具有即時性權利救濟的停止執行、假處分等規定，可以藉之有效地加以排除；相關的損害，國家賠償法第2條更屬保障的途徑。至於警察或其他執法者個人或集體又進而違法強制，甚至致人傷亡時，則其等可能的刑事責任，在刑法第21條第2項但書及公務人員保障法第17條的明文規範下，也無從脫卸。這些各種有關行政救濟與公務員責任的規範，原是我國近十幾年來行政法制逐漸發達的成果；只是人民本身是否能正確利用（如各種行政救濟手段），公務人員是否有足夠認知（如公務人員保障法第17條規定的如何適用），以及行政法院是否已充分準備（如關於停止執行及假處分的即時有效處理），似乎還有待商榷。關於這一點，或許是當我們檢討警察或其他執法人員在集遊法中的責任時，所將面臨的最大考驗。